Benavente - Zamora. Una autovía innecesaria

Antecedentes

El 24 de agosto de 2011 apareció publicada en el BOE la licitación del contrato de concesión para la ejecución, conservación y explotación del tramo de la Autovía de la Plata entre Benavente y Zamora.

www.boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/doc.php?id=BOE-B-2011-27987

Esta actuación fue la punta de lanza del Plan Extraordinario de Infraestructuras presentado por don José Blanco, anterior Ministro de Fomento, en abril de 2010, y, tras un año y medio de congelación, no fue licitada hasta el pasado verano, casi un mes después del anuncio de adelanto de las elecciones generales.

Una primera aproximación al tema planteado se puede consultar en esta entrada del blog de los Trabajadores de Fomento.

El Grupo Parlamentario Popular en el Senado, durante la anterior Legislatura, presentó al Tribunal de Cuentas el día 6 de septiembre una solicitud de fiscalización del contrato de concesión de obras públicas de dicho tramo de autovía, en términos parecidos a los expuestos en la argumentación que sigue.

Tras la apertura de las ofertas, los medios de comunicación se han hecho eco de que algunas de las empresas concurrentes al concurso han presentado escritos de disconformidad al respecto de la valoración técnica de las ofertas presentadas.

Un número significativo de técnicos de los servicios centrales de la Dirección General de Carreteras, miembros de los Cuerpos de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos del Estado y de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, preocupados por la gravedad de la crisis económica que viene sufriendo España, también han solicitado a la nueva Ministra de Fomento la anulación de esta actuación.

En lo que sigue voy a argumentar mi punto de vista, como ingeniero del Cuerpo de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos del Estado y técnico de la Dirección General de Carreteras, sobre la improcedencia de esta actuación, al menos en el escenario económico en el que nos encontramos. Agruparé los motivos en los siguientes puntos de vista:

• Punto de vista técnico.
• Punto de vista financiero.
• Punto de vista socioeconómico.

Punto de vista técnico

IMD e IH

Lo primero que querría es aclararos un poco los conceptos sobre IMD (intensidad media diaria) y su repercusión en la toma de decisiones sobre la sección transversal necesaria de una carretera (ya sea convencional, autovía o autopista).

La IMD, intensidad media diaria, es (según la norma 3.1-IC, la vigente para diseñar carreteras en la Red de Carreteras del Estado, RCE) el número total de vehículos que pasan durante un año por una sección transversal de la carretera, dividido por el número de días del año. Es por tanto una manera de estimar el tráfico medio que circula por una carretera.

Esta intensidad media (IMD) está relacionada con la intensidad horaria de proyecto (IH), que según la norma citada es el número de vehículos por hora que deben poder utilizar la carretera que se proyecta, en el año horizonte, con el nivel de servicio establecido (ese nivel es un indicador de la calidad de la circulación, como explicaré más adelante), para la hora que se establezca.

¿Qué es eso de la hora que se establezca? Pues lo siguiente:

Al dimensionar una carretera, no lo podemos hacer para que no haya congestión en ningún momento del año (eso sería muy fácil, ponemos diecinueve calzadas de dos carriles para cada sentido y ya está), ni tampoco podemos conformarnos con una carretera convencional para cualquier situación (imaginaros que en vez de la M-30 en Madrid tuviéramos sólo un carril para cada sentido). Me estoy yendo a casos absurdos para intentar ser más gráfico.

Es pues necesario un compromiso técnico y por supuesto económico. Y eso se consigue en la norma 3.1-IC proponiendo diseñar las carreteras para que no se congestionen más de un determinado número de horas al año.

“La sección transversal se fijará en función de la intensidad y composición del tráfico previsible en la hora de proyecto del año horizonte, situado veinte (20) años después de la entrada en servicio. En cada caso deberá justificarse la hora de proyecto adoptada, que no será inferior a la hora treinta (30) ni superior a la hora ciento cincuenta (150)”.

Esto es, al diseñar una carretera se permite que durante un determinado número de horas al año (entre 30 y 150), la carretera que se proyecta esté congestionada.

Si se comparan la IMD de una carretera (su tráfico medio como veíamos) y la IH30 (que sería la más desfavorable, la que quedaría más del lado de la seguridad, la que dimensionaría, en definitiva, una carretera más amplia), se comprueba que están relacionadas:

• Por tipos de carretera, y en el caso que nos ocupa (la Benavente – Zamora sería una “rural básica” dentro de la agrupación clásica del Manual de Capacidad americano, que es en el que se basa la normativa técnica española en estos aspectos), la IH30 es aproximadamente un 13% de la IMD de la carretera.
• Si nos basamos en los datos oficiales del Ministerio de Fomento (recogidos en el Mapa de Tráfico, que elabora el equipo al que pertenezco en la Dirección General de Carreteras), la IH30 representa en los últimos 5 años un 11,45% de la IMD del tramo de N-630 estudiado entre Benavente y Zamora.

Pues bien, la transformación de una carretera de calzada única a otra con calzadas separadas, tiene una frontera que habitualmente se fija en función de la IMD. Y es así porque se acepta la relación entre IMD e IH, y porque la IMD es más fácil de medir y de comparar.

¿Es necesaria la autovía entre Benavente y Zamora por motivo del tráfico esperado? Los últimos datos oficiales del Ministerio de Fomento (Mapa de Tráfico 2010) muestran que no. La IMD en ese año es de 4.510 vh/día entre Benavente y Montamarta, y sólo en el entorno urbano de Zamora esos valores aumentan a 8.570 vh/día. Estos valores son claramente inferiores a los 10.000 que se suele utilizar como orden de magnitud para la necesidad de duplicación de una carretera.

El valor de 10.000 vehículos/día en el momento actual es el que muchos técnicos tenemos en la cabeza como orden de magnitud de la posible necesidad de una duplicación de carretera. En el siguiente apartado, “prognosis de tráfico”, explicaré cómo una autovía de dos carriles por sentido cubre de manera muy holgada las necesidades de infraestructura de una carretera que tenga hoy en día esa IMD de 10.000 vh/día.

Prognosis de tráfico

Se podría argumentar que la misma creación de una autovía puede generar más demanda de la que existe actualmente. Cierto, pero por mi experiencia profesional conozco que estimar el crecimiento y, sobre todo, el tráfico inducido por una nueva autovía, se presta a toda clase de juegos. Por eso se han hecho las nefastas previsiones que se han hecho en los estudios (tantas veces patrocinadas por los cargos políticos de libre designación que tenían la orden superior de justificar determinadas infraestructuras, pese a haber sido puestas en entredicho por los técnicos responsables), y por eso hoy en día tenemos la red de autovías más potente de Europa (con muchas autovías prácticamente desiertas). Por eso también tenemos aeropuertos vacíos, AVEs deficitarios, nuestras cornisas costeras atestadas de puertos deportivos, etcétera etcétera… Porque en este país estamos muy acostumbrados a tirar con pólvora del rey.

Para que os hagáis una idea de estas barbaridades que en España hemos estado tan acostumbrados a obviar, el estudio informativo de la Benavente – Zamora aprobado en 2008 esperaba un crecimiento anual del tráfico del 8% entre el 2009 y el 2012. En cambio, la evolución del incremento de tráfico generado en las carreteras de la RCE aledañas al problema estudiado en el mismo espacio temporal son:

Carretera y Tramo	Periodo	Crecimiento anual real
A-66 León – Benavente	2006-2009	3,67%
N-630 Benavente – Zamora	2005-2010	1,36%
A-66 Zamora (S) – Salamanca	2009-2010	1,91%
A-11 Zamora – Tordesillas	2005-2010	-0,47%

(Los intervalos temporales varían en los distintos tramos, porque las fechas de puesta en servicio han sido diferentes, y para eliminar algún dato incoherente con los demás publicados en los Mapas de Tráfico del Ministerio de Fomento).

Aquí os hago la siguiente reflexión, de don Pedro Galán Bueno (mi jefe, y sin temor a equivocarme la persona que más sabe de tráfico en carreteras de toda España): él dice algo así como que “El tráfico es como una persona: los primeros años de su vida crece mucho, pero llega un momento que cada vez crece menos, hasta que al final, mengua”. Lo de menguar no es exagerado: el análisis de los datos de la RCE demuestra que, asociada a la crisis económica, ya ha comenzado en varias carreteras españolas esa recesión de tráfico que muchos no se podían ni imaginar hace no tanto tiempo.

Pero detengo lo filosófico (de lo que ya habrá tiempo), para seguir con lo técnico. Haré números gordos, se podría afinar más pero veréis que ni siquiera es necesario. Volvemos, pues, a ver qué pasa cuando en una carretera tenemos una IMD de 10.000 vh/día.

La frontera de 10.000 vh/día en el momento actual arrojaría, con las tasas de crecimiento de tráfico a las que estamos obligados por la Orden FOM 3317/2010 una IMD dentro de 20 años (año horizonte según la normativa vigente) de 13.096 vh/día.

Esas tasas de crecimiento (que son menores al 1,5% anual, y que son las mismas que utiliza Price Waterhouse Coopers en el Estudio de Viabilidad encargado por el Ministerio y puesto a disposición del público durante la licitación) se las ha impuesto el propio Ministerio consciente de las barbaridades que se han hecho en la época de “Españistán” y “Cuando éramos ricos”.

Siguiendo con mi número. Íbamos porque, partiendo de una IMD actual de 10.000 vh/día, en el año horizonte obtendríamos una IMD de 13.096 vh/día. Si a eso le aplicamos el 13% del que hablábamos en el apartado anterior para obtener la intensidad horaria (en vez de aplicarle el que le correspondería en base a los datos oficiales del Ministerio de Fomento al tramo Benavente – Zamora, y lo hago así para quedar todavía más del lado de la “carretera grande ande o no ande”, para que no digáis), nos queda una:

IH30 = 1.703 vh/hora.           ¡De toda la carretera!

Ésa es la intensidad horaria de TODA la carretera. Como lo que se plantea es una autovía 2+2 (2 carriles por sentido), a cada carril (haciéndolo proporcional, seguimos con los números gordos) le correspondería una IH30 por carril:

IH30 = 426 vh/hora.              Por carril

Y a esa IH30 le corresponde según el manual de capacidad americano HTC (base de la normativa vigente en España) un nivel de servicio A. El mejor de los niveles de calidad de la circulación definidos en la normativa:

“Existen, tanto para autovías como para autopistas, 6 niveles de servicio, que se denominan desde la letra A hasta la F. El nivel de Servicio A describe operaciones fundamentalmente en régimen libre (como si fuéramos solos por la autovía). El nivel de Servicio B también representa unas condiciones razonables de flujo libre, manteniéndose en general las velocidades al nivel de la velocidad libre. El nivel de Servicio C comprende flujos con velocidades todavía cercanas a la de la velocidad libre de la autovía. En el nivel de Servicio D las velocidades comienzan a disminuir ligeramente por causa del aumento de la intensidad. El nivel de Servicio E describe las operaciones en capacidad: las operaciones en este nivel son volátiles, porque virtualmente no existen huecos utilizables en la corriente circulatoria. El nivel de Servicio F describe un flujo de tráfico forzado o en colapso”.

La normativa recomienda que los niveles de servicio en la hora de proyecto del año horizonte cumplan los mínimos indicados aquí. En resumen, nivel C para el caso estudiado. El nivel de servicio A se mantiene hasta intensidades de 840 vh/(hora y carril), y el nivel de servicio C se mantiene hasta intensidades de 1.840 vh/(hora y carril), más de cuatro veces más de la que nos encontraríamos en la hora de proyecto más segura en el año horizonte.

Es decir, y resumiendo: si una carretera presenta una IMD en el momento actual de 10.000 vh/día, y se construye una autovía, en el año horizonte cabe esperar una circulación en régimen libre (o sea, como si fuéramos solos por la carretera), esto es, un nivel de servicio A. Por eso decía al final del apartado anterior que una autovía de dos carriles por sentido cubre de manera muy holgada las necesidades de infraestructura de una carretera que tenga hoy en día esa IMD de 10.000 vh/día.

Concluyendo el apartado: con la Benavente – Zamora se está planteando ejecutar una autovía en una zona que tiene una IMD ¡menor de 5.000! ¿Es o no es una barbaridad técnica? ¿Necesitamos o no, desde el punto de vista del tráfico, una autovía hoy en día entre Benavente y Zamora? ¿Es tan urgente duplicar esta carretera como para tener que pagarla a crédito?

Para acabar de sorprenderos, deciros además que el proyecto licitado prevé una mediana de 10 metros de ancho (propia de las actuaciones en las que se espera tener que ampliar en un carril más por sentido la autovía durante la vida útil de la infraestructura, porque el tráfico esperado es alto). Este pequeño detalle incrementa el coste de expropiaciones por sección transversal en otro 20%.

Seguridad vial

Otro posible motivo técnico para tener que mejorar una carretera convencional a autovía es la existencia de riesgos relacionados con la falta de seguridad vial.

Para medir la peligrosidad de una carretera o red se utiliza el índice de peligrosidad, que se define como el número de accidentes con victimas por cada 100 millones de vehículos-kilómetro.

Índice de peligrosidad (IP) = (Nº de accidentes con victimas • 10⁸) / (IMD • 365 • Longitud)

Según los datos oficiales del Ministerio de Fomento, en 2010 el índice de peligrosidad en la RCE fue:

• 7,8      en las autopistas de peaje.
• 8,7      en las autopistas libres.
• 9,1      en las autovías.
• 10,3    en otras vías de doble calzada.
• 16,2    en carreteras convencionales.

Para medir la gravedad de los accidentes de una carretera o red se utiliza el índice de mortalidad, que se define como el número de muertos por cada 100 millones de vehículos-kilómetro.

Índice de mortalidad (IM) = (Nº de muertos • 10⁸) / (IMD • 365 • Longitud)

En 2010 el índice de mortalidad en la RCE fue:

• 0,4      en las autopistas de peaje.
• 0,3      en las autopistas libres.
• 0,3      en las autovías.
• 0,3      en otras vías de doble calzada.
• 1,3      en carreteras convencionales.

Estos índices de accidentes permiten comparaciones entre distintos tramos, o comparaciones en un mismo tramo antes y después de haber introducido alguna medida correctora. Aunque este tipo de comparaciones puede representar dificultades debido a que los accidentes son sucesos raros desde un punto de vista estadístico.

Los valores del índice de peligrosidad disminuyen claramente según se mejora la sección transversal de la carretera. Es decir, los índices para carretera convencional (un carril por sentido) son mayores que para autovía, que a su vez son mayores que para autopista. En el índice de mortalidad se obtienen valores parecidos para todas las vías que separan los sentidos por calzada (con la curiosidad de que el índice es superior en las autopistas de peaje), pero se observa una clara mejora de todas respecto a las carreteras convencionales.

Centrándonos en la provincia de Zamora, los valores de IP e IM son:

Tipo de carretera	IP	IM
Autopistas de peaje	(no hay)	(no hay)
Autopistas libres	1,02	0,00
Autovías	5,18	0,61
Doble calzada	24,18	2,19
Carreteras convencionales	9,72	1,35

Los valores que nos encontramos en la N-630, tramo Benavente – Zamora, en los últimos 3 años, son los siguientes:

N-630 (B-Z)	IP	IM
2010	5,95	0,00
2009	5,14	0,00
2008	6,42	0,00

Se comprueba, pues, que los indicadores de seguridad vial en el entorno estudiado no son preocupantes. Todo lo contrario, están muy por debajo de los valores medios que encontramos en el resto de la provincia de Zamora y en España.

Punto de vista financiero

El contrato planteado por el Ministerio de Fomento propone simple y llanamente una financiación de la construcción de la autovía (3 años), y de su conservación y explotación durante 27 años.

El concesionario que resulte adjudicatario del contrato tendrá que construir esta autovía, y conservarla y explotarla a lo largo de los 30 años que dura la concesión (3 hasta la puesta en servicio + 27 de conservación y explotación). A cambio percibirá mensualmente una retribución económica (o canon, como se denomina en el contrato) por parte del Estado. Este canon se comenzará a cobrar a partir del momento en que se ponga en servicio la autovía y hasta el fin de los 30 años de concesión. El canon es una cantidad que se actualizará en función de la inflación, es independiente del tráfico de la autovía, y podrá reducirse a la baja si la calidad del servicio prestado por el concesionario es deficiente.

El canon, lógicamente, tendrá que compensar al concesionario por los costes de construcción, conservación y explotación de la autovía, los propios costes de estructura del concesionario, los importantísimos costes de financiación de la deuda que tendrá que soportar el concesionario,… así como atender unos beneficios que hagan atractivo al capital privado acudir a esta inversión. Pues bien, el pago que el Estado tendrá que abonar anualmente al concesionario se estima en 33 millones de euros en 2015. En 2042, la cantidad llegará a subir presumiblemente hasta los 51 millones de euros, en función de la inflación. Es decir, durante los 27 años en que estará el servicio la autovía, el Estado tendrá que abonar al concesionario un total de 1.150 millones de euros. Todas estas cantidades sin IVA. ¿A cambio de qué?

Vamos a intentar responder esa pregunta, con algunos datos más, sin ser exhaustivos porque no es necesario (con que comprendamos el orden de magnitud del atraco del que estamos hablando creo que será suficiente).

En el tercer enlace del apartado “Pliegos” de este link os podéis descargar el Estudio de Viabilidad encargado por el Ministerio a Price Waterhouse Coopers al que hice referencia anteriormente y puesto a disposición del público durante la licitación.

Pues bien, el Estudio de Viabilidad cifra la TIR del proyecto en un 11,5%. No está nada mal, para los tiempos que corren. Desbrocemos un poco las hipótesis en las que se basa ese TIR. Las podéis encontrar en las páginas 218 en adelante del pdf que os he comentado:

Inversión inicial

Se plantea:

• PBL sin IVA                                                             194,9 M€
• Inversión inicial total estimada sin IVA                 264,2 M€
• Inversión inicial total estimada con IVA                301,7 M€

Os sorprenderá la diferencia entre el Presupuesto Base de Licitación (PBL) y la inversión inicial total estimada sin IVA (70 millones de €). En ella están incluidos:

• Costes “normales”, normalmente incorporados en cualquier proyecto de carreteras (expropiaciones, patrimonio histórico e instalaciones de conservación): 8,4 M€.
• Costes “aparte” (el esquema de financiación propuesto ha decidido incluir en el total de la concesión tanto los costes como los ingresos generados por la explotación del área de servicio proyectada, otro “caramelito” metido en el pack al que ni siquiera voy a entrar): 3,1 M€.
• Costes “anormales”. Se incluyen como costes del proyecto (y por tanto repercuten en un incremento del canon) los siguientes conceptos, asociados todos a la financiación del dinero que ponen los accionistas del proyecto: inflación, otros gastos iniciales (gastos de constitución y primer establecimiento, costes de seguros, due dilligence, coste de redacción de proyectos, y Dirección de Obra), gastos financieros intercalarios (la DGC pagará también los gastos financieros generados al concesionario durante la construcción), y otros gastos activados durante el periodo de construcción (impuestos a pagar por el concesionario durante el período de construcción, dotación inicial a la cuenta de reserva del servicio de la deuda, y coste de aval por la garantía definitiva): ¡57,8 M€!.

Es decir, se incorporan al ACB (y por tanto incrementan el canon, o sea en el dinero que va a pagar la DGC por el proyecto) 58 M€ adicionales asociados a la financiación de la construcción de la obra.

Ingresos

Los ingresos que tendrá el concesionario son dos:

• Los generados por la explotación del área de servicio proyectada, ya mencionados: estimados en 0,19 M€ para el primer año de explotación y crecientes según el esquema de crecimiento de tráfico propuesto. Como he dicho, no voy a profundizar en lo que implica incluir una concesión dentro de otra concesión.
• El ingreso principal se denomina Canon Mensual por Prestación de Servicio (CMPS). Es decir, por aclarar, “la incógnita del Estudio de Viabilidad”, la x de la ecuación que hay que fijar para conocer la rentabilidad financiera de la inversión. El Pliego del Contrato lo fija en 32,4 M€ el primer año que se cobra (2014), actualizado con la inflación (según la fórmula de la pág. 46 del estudio de Viabilidad) hasta llegar a 51,1 M€ el último año de concesión (2041). Aquí encontramos otra “bolsa”: si sumamos todos los cánones que la DGC tendrá que pagar, hay una diferencia de otros 39 M€ en contra de la administración entre los números que propone el Estudio de Viabilidad y los que ha sacado la DGC a licitación (1.149 M€ frente a 1.110 M€).

Costes

Los gastos tenidos en cuenta en el ACB son los siguientes:

• Conservación y mantenimiento de la carretera (conservación, mantenimiento, vialidad, reparaciones y mejoras): 0,026 M€/(Km y año).
• Costes asociados a la medición de indicadores: 0,2 M€/(Km y año). Es de destacar que este coste representa uno de los riesgos más importantes asumidos por el concesionario (según el pliego del contrato), y que una entidad como PWC lo resuelva “metiendo” a los costes del ACB una cantidad tan pequeña respecto al montante total de la actuación indica la importancia relativa de ese riesgo frente al montante total de la inversión. Luego me referiré algo más detenidamente a los riesgos.
• Costes asociados a la explotación del área de servicio: 0,18 M€/año.
• Costes generales de estructura (gastos de la sociedad concesionaria: personal fijo, mantenimiento de edificios, alquiler de oficinas, etcétera): 0,012 M€/año.
• Inversiones de reposición en rehabilitación del firme de la carretera: 0,25 M€ cada 8 años.
• Inversiones de reposición en el resto de elementos de la carretera (drenaje, obras de fábrica, taludes, barandillas, etcétera): 0,05 M€ cada 8 años.
• Impuestos y carga financiera: el estudio de viabilidad decide ocultar este dato, y camuflarlo entre el resto de costes, pero es muy fácil deducirlo si tenemos en cuenta que estamos desgranando cuáles son esos otros costes y lo que representan dentro del ACB.

Es decir, de acuerdo con lo anterior, el coste medio por kilómetro anualizado de la pura conservación (o sea, de aquello para lo que la DGC está pidiendo financiación, además de para la construcción) lo cifra el Estudio de Viabilidad en 0,067 M€/Km (incluyendo costes de conservación y mantenimiento ordinarios, medición de indicadores, e inversiones de reposición necesarias). Como, recordemos, la longitud de proyecto son 49 Km, nos quedan 3,3 M€ anuales (en euros constantes).

Resultado del ACB

El Estudio de Viabilidad cifra la TIR del proyecto en un 11,5% (pág. 227 del pdf).

Yo prefiero ver todos estos números de esta manera. Como soy ingeniero y no financiero, hablo sin IVA y en euros constantes. Y además, con los propios números del Estudio de Viabilidad (ni siquiera con otros que me pudieran parecer más adecuados, por próximos a la realidad):

• La carretera cuesta 203,3 M€.
• Su conservación los 27 años cuesta 89,4 M€.
• Total, 292,7 M€.
• El Estado va a pagar 1.149,3 M€.
• Diferencia: 856,6 M€.

Los riesgos

Os amplío mi punto de vista sobre los riesgos, que coincide con el que se desarrolla en la entrada mencionada del blog de Trabajadores de Fomento:

Estamos antes otro ejemplo de “contabilidad creativa” que endeuda a todos los ciudadanos sin repercutirlo en las cuentas públicas. Otro engaño cuyas consecuencias acabaremos por descubrir dolorosamente más tarde o más temprano. La colaboración público privada puede ser efectiva en el caso de que haya asunción real de riesgos por parte del concesionario. Teóricamente, esta actuación en concreto “se viste” diciendo que se han transferido los riesgos de construcción y disponibilidad al concesionario.

Pero veamos cómo estos riesgos son realmente muy reducidos en esta concesión.

A diferencia de las concesiones de autopistas, que tradicionalmente se han licitado en España sobre anteproyectos escasamente definidos y, por lo tanto, con verdaderas incertidumbres sobre el coste final de la obra, en la autovía Benavente-Zamora el Estado aporta los proyectos de construcción ya redactados. Por lo tanto, el concesionario conoce perfectamente la definición de la obra, las unidades que la componen y las mediciones. Vemos cómo el riesgo de construcción está muy acotado.

El riesgo de disponibilidad es básicamente el riesgo que corre el concesionario de que los costes de conservación y explotación se incrementen sobre los previstos. ¿Pero se trata de un riesgo real? Hablamos de un tramo de autovía sin especiales dificultades, a cuyo contrato han acudido las principales constructoras españolas, que han construido y conservan miles de kilómetros de autovías y autopistas similares. ¿De verdad es un riesgo para estas empresas valorar correctamente este coste en un mercado conocido y para construir una infraestructura que nada tiene de singular? El propio Estudio de Viabilidad dice que no (de manera críptica al lector en diagonal del documento, pero lo dice, pág 34 y otras):

“De esta forma, la Sociedad Concesionaria sería capaz de absorber con suficiente holgura una evolución de negocio sensiblemente más desfavorable que la estimada en el Caso Base, debido fundamentalmente a, y en función del mecanismo de retribución seleccionado:

• Mayores costes de construcción;
• Mayores costes de explotación y mantenimiento, mayor importe de los gastos generales o de estructura, etc. y/o
• La aplicación de deducciones por una inadecuada conservación de la infraestructura por debajo de los niveles de calidad establecidos en el pliego”.

Comparemos una vez más la actuación que nos ocupa con la concesión de una autopista de peaje. Al carecer de proyecto de construcción, el riesgo de construcción es muchísimo mayor en el caso de una autopista. El riesgo de disponibilidad es similar. Y el riesgo más importante de las autopistas de peaje, el tráfico (esto es, que el conductor elija el pago del peaje frente a otras alternativas), está ausente en la concesión Benavente-Zamora.

Pero, si no hay riesgo, ¿de qué estamos hablando? La respuesta es sencilla: de una verdadera prostitución del significado del contrato concesional (en el que debería haber un equilibrio real entre los riesgos que asume la Administración y los riesgos del capital privado y no lo hay), para servir el interés verdadero subyacente: continuar la fiesta, endeudarse sin que se que refleje en las cuentas públicas, poner a todos los ciudadanos a trabajar y pagar unos impuestos en favor del beneficio de unas sociedades concesionarias que apenas asumen riesgos.

Punto de vista socioeconómico

Rentabilidad económico-social

Debemos distinguir la rentabilidad financiera de una actuación, que es a la que nos hemos venido refiriendo hasta ahora, y que dice si un posible inversor se enriquecerá a título personal o no si decide financiar la infraestructura (ya hemos visto que ésta existe, y que es muy alta) de la rentabilidad económico-social.

La rentabilidad económico-social se analiza en los estudios informativos de carreteras desde hace décadas con análisis coste beneficio en los que se confrontan los costes de ejecutar una nueva infraestructura con los beneficios que ésta proporciona a la sociedad, expresados en la disminución de los costes generalizados del transporte consecuentes del nuevo esquema vial. Esta disminución de costes se estructura en tres grandes conceptos: costes de funcionamiento, costes del tiempo de recorrido y costes de los accidentes. La metodología se desarrolla en las “Recomendaciones para la evaluación económica, coste-beneficio de estudios y proyectos de carreteras”, de la DGC. Se trata de una manera objetiva de cuantificar la rentabilidad económico-social de las infraestructuras, de modo que éstas puedan compararse de forma homogénea en una posible toma de decisiones basada en este concepto.

El propio expediente del Estudio Informativo de la Benavente – Zamora, aprobado en la primera legislatura de Rodríguez Zapatero, asegura que la TIR asociada a las alternativas estudiadas bajo las citadas recomendaciones era ¡inferior a cero! en todas las alternativas estudiadas menos en una, en la que se quedaba en la minúscula cifra del 1,33% (recordemos además que, como dijimos antes, el análisis coste-beneficio se realizó con unas tasas de crecimiento de tráfico bastante superiores a las realmente esperables, y en todo caso muy superiores a las que obliga hoy en día el Ministerio de Fomento). Es decir, en esta actuación la DGC ha dejado de lado lo económico-social para centrarse en lo financiero. No interesa ver si la infraestructura es buena para el interés general, sino si es rentable para el interés particular de unos pocos poderosos. Desarrollemos esta idea analizando los objetivos del contrato.

Objetivos del contrato

La Dirección General de Carreteras asume sin rubor (está así escrito literalmente en el Estudio de Viabilidad, páginas 7 y 8) que entre los objetivos del contrato están los siguientes:

• “Adelantar la construcción de la autovía”. ¿Por qué, para qué, si ya hemos visto que no es necesario?
• “Posibilitar la financiación privada y fuera de balance de la actuación, evitando su impacto en las cuentas públicas de la Administración”. O sea, engañar a Europa, porque ya hemos visto que la transferencia de riesgos es irreal.
• “Diferir el coste de la infraestructura a lo largo del plazo concesional, optimizando la equidad intergeneracional de los contribuyentes”. Hemos pasado de un modelo de estado que busca facilitar la vida de las generaciones futuras a otro que entiende la justicia social como una hipoteca sobre nuestros hijos.
• “Asegurar una conservación y explotación adecuadas”. Esto es especialmente sangrante por la parte que me toca: a unos ojos suspicaces les podría parecer que este objetivo insinúa que el resto de conservación de carreteras gestionada por los funcionarios de la DGC no es adecuada. Cuando quien defiende esto es el propio Ministerio, entiendo que los servidores públicos implicados pudieran sentirse ofendidos, y con razón. Como cuando se dice, más adelante, que “el servicio prestado a los usuarios mediante la gestión privada de una infraestructura nueva es de mayor calidad, y los niveles de seguridad son más elevados”. En este aspecto estamos trabajando sobre otro artículo en el que trataremos cómo muchas de las autopistas de peaje españolas (gestión privada) incumplen flagrantemente la normativa sobre barreras de seguridad para ahorrar en costes y maximizar su beneficio, dejando de lado de este modo la seguridad vial.
• Si, como se dice, “la DGC del Ministerio de Fomento confía en que la mayor eficiencia en la construcción, explotación y mantenimiento de la infraestructura por parte de los promotores privados, considerando la gestión de la misma sobre la base de un contrato a largo plazo unido a la transferencia de riesgos y responsabilidades a la iniciativa privada, debe compensar el mayor coste asociado a la a la remuneración de los capitales invertidos”, sería mejor para todos cerrar el chiringuito.
• Es de mención especial que se ratifique, y cito, lo siguiente: “Debe ponerse de manifiesto la voluntad del Ministerio de Fomento de maximizar la rentabilidad económica del Contrato”. Es de agradecer que nos lo digan tan clarito. Tan clarito como que “el objetivo perseguido ha sido el de obtener resultados de rentabilidad de los accionistas de la Sociedad Concesionaria y la magnitud de pagos requeridos a realizar por la DGC”. Vamos, cuánto tiene que pagar la DGC para asegurar una rentabilidad al capital privado del 11,5%.

La bondad de la construcción de infraestructuras

Me posiciono a continuación en el enriquecedor debate sobre el efecto que genera la construcción de infraestructuras en el entorno geosocial en el que se insertan. Antes de seguir argumentando, y utilizando el adagio “una imagen vale más que mil palabras”, os comparto esta foto:

Creo que soy ingeniero de caminos atípico, al menos en un sentido: siempre que puedo defiendo el discurso de que se ha deificado el mantra “las infraestructuras generan riqueza”. Mientras que esto es del todo cierto en una sociedad en desarrollo, el abuso del mismo puede llevar a una situación bastante catastrófica desde la óptica de las cuentas públicas.

Gracias a Dios, cada vez me siento menos solo en esta reivindicación. Muchas personas están trabajando en esta línea desde hace mucho tiempo, por lo que afirmar sin una justificación caso por caso que las autopistas son “per se” factor de desarrollo y corrigen desequilibrios socioeconómicos, me parece precipitado.

También quiero comentar mi opinión sobre si en España tenemos o no desiertos viales. La voy a dar simplemente con hechos y numeritos, como estoy procurando hacer en todo este documento:

Lo anterior es un esquema de las carreteras de gran capacidad españolas que actualizamos semestralmente en mi área. Se distinguen las autopistas y autovías ya en servicio (negras y rojas continuas, de la RCE, y grises, de las autonomías) de las del resto de posibles estados administrativos (resto de colores y trazos: en construcción, en proyecto, pendientes de Declaración de Impacto Ambiental o en estudio informativo). Creo que esa imagen es suficiente para hacer entender que la “red radial” ha sido superada.

Otro número sobre el que hay que reflexionar es el siguiente. La longitud de carreteras de gran capacidad (autopistas y autovías, no incluye doble calzada), a 31/12/2010 es la siguiente:

• España:         14.263 km.
• Alemania:      12.800 km.
• Francia:         11.100 km.

España (país de Europa con más kilómetros de este tipo de infraestructura) tiene 1.463 km de gran capacidad más que Alemania y 3.163 km más que Francia, cuando las poblaciones de estos países (2010) son un 78% superior y un 37% superior respectivamente, y el PIB (2009) 2,27 veces y 1,81 veces respectivamente.

Claro que quedan infraestructuras por hacer. Y claro que los técnicos responsables pensamos y decimos cuáles son más necesarias que otras. Por eso, cuando el PEIT en 2005 (un documento totalmente político) previó su propio desarrollo en planes sectoriales, la Subdirección General de Planificación de la DGC preparó el correspondiente Plan Sectorial de Carreteras en el que, entre otras cosas, analizaba la preferencia de algunas carreteras sobre otras, basándose en motivos objetivos. El caso es que ese documento lleva desde 2006 en un cajón (en forma de Avance del Plan) porque en este país priman otros intereses sobre los exclusivamente técnicos, económico-sociales, culturales o ambientales. Os aconsejo encarecidamente el siguiente artículo, que no es muy largo, para que os hagáis una idea de lo que hablo. En él descubriréis, entre otras cosas, que, pese a lo que muchos puedan pensar, en España sí se ha hecho planificación de carreteras:

“Un cambio de paradigma en la planificación de infraestructuras”.

“La creación de infraestructura del transporte se mantiene en los planes estratégicos como opción frente a educación, mejora de la sanidad y fomento de las energías renovables para intentar generar campos de actividad incuestionablemente positivos, anticíclicos y generadores de empleo”.

“La planificación de infraestructuras se plantea como algo popular, tangible, diversificado, que puede generar optimismo y actividad desde su primera formulación. Pero pensamos que han cambiado muchas cosas y quizás de las más importantes es que ya no se formula de la forma clásica: qué hacer, dónde, cuándo y cómo (con qué diseño o nivel de calidad). Ahora las preguntas más relevantes –formuladas desde ámbitos diferentes- parecen ser ¿por qué? y ¿quién lo va a capitalizar?”.

“Estamos dedicando recursos a avanzar actuaciones en el tiempo, y si la financiación ajena no cubre toda la inversión, detrayéndolos de otros campos como educación, sanidad, energía, etc., que pueden ser más rentables a medio y largo plazo”.

Por eso, creo que hay que priorizar muy bien las infraestructuras que construyamos. Y, en cuanto a carreteras, esta actuación del cierre de la autovía de la Plata entre Benavente y Zamora no es en absoluto prioritaria. Ya hemos visto que no lo es ni por el tráfico, ni por la seguridad vial, ni por la rentabilidad económico-social que puede proporcionar.

Queda claro que hay casos en que la construcción de una autovía puede responder a criterios de voluntad política. Pero es que esos criterios no siempre han coincidido históricamente con la necesidad de desarrollo o equilibrio territorial a los que debieran responder. Sino que más bien han respondido a intereses partidistas o personales bastante más espurios.

Faltan infraestructuras por hacer. Pero, como digo, habrá que priorizarlas. Y, para mí es fundamental que lo hagamos superando los “esquemas de nueva infraestructura” a los que nos tienen acostumbrados los gobiernos de este país: si conseguimos transmitir el hecho objetivo de que para resolver un problema de capacidad es suficiente con proponer un tercer carril para vehículos lentos en un tramo, o que rescatando un tramo de concesión de una autopista de peaje se consigue un reparto del tráfico adecuado y mucho menos gravoso para el estado, esas nuevas autovías que un buen día algún político encargó dibujar a un consultor en un mapa dejarán de tener sentido. Para mí ésta será una manera tan importante como otra de racionalizar el gasto público.

Conclusión

El otro día le dije a una compañera zamorana que me gustaría en estos momentos ser de Zamora (como ella) para poder decir lo mismo que estoy diciendo “desde el conocimiento de la zona”. Por ejemplo, yo soy ya casi “de Soria” (por parte de mi familia política), y no tengo problema en decir que la A-15 es una barbaridad. Aunque me venga muy bien para irme de fin de año allí. Así estaba el 29 de diciembre de 2011 la autovía: toda para mí.

Y soy de Madrid, y la M-30 tal y como se ha hecho también me parece una barbaridad. Y la permanente candidatura olímpica de Madrid, lo mismo. Y si fuera de Ciudad Real o de Lleida o de Castellón, estaría avergonzado de sus aeropuertos. Y si fuera gallego, del AVE a Galicia…

Siguiendo con el tema de las dádivas políticas a los territorios en materia de infraestructuras, creo que ésta es una ocasión muy buena para posicionar de aquí al resto de la legislatura a la nueva ministra, Ana Pastor, que también es de Zamora. Veremos entonces si el nuevo gobierno es coherente con la racionalidad en las administraciones públicas que está enarbolando o prefiere seguir la senda de sus antecesores, priorizando actuaciones en función del gentilicio de sus gobernantes.

Para terminar, querría poner en valor la iniciativa de recogida de firmas entre los ingenieros de los servicios centrales de la Dirección General de Carreteras. Creo que hace muchos años que no se consigue que el cuerpo técnico de carreteras de la administración central (tanto ingenieros de caminos como de obras públicas, de las cinco subdirecciones de la DGC, incluidos los que han tenido la responsabilidad de supervisar los estudios, los proyectos y las ofertas presentadas en la licitación) se posicionen solidariamente en un tema concreto. Si los propios técnicos encargados en la administración del asunto dicen tan claramente que la actuación es un error, creo que poca gente podría rebatirlo.

Un amigo me preguntaba hace unos días por qué he puesto tanto empeño en este tema en concreto. Le contesté que simplemente, porque he empezado por aquí. Me parece que hoy por hoy es el asunto más peliagudo dentro de la Dirección General de Carreteras, el que más presupuesto se puede comer, y desde luego, el más claro exponente de que, pese a la crisis, el mundo sigue estando controlado por los mismos intereses.

"Este asunto" es el primero (y no el último, espero) de los que iré difundiendo dentro de mis posibilidades, e intentaré siempre que sea de manera honrada y profesional. Creo que la difusión de temas que conozco por mi profesión es lo más útil que puedo aportar a la sociedad. Mi corta experiencia de activista me ha hecho convencerme de que el principal problema que tenemos las personas es la desinformación, la falta de educación y la ignorancia. Y a eso pienso que sólo podemos ayudar informando, educando y enseñando cada uno de lo que sabemos un poquito, y dejándonos informar, educar y enseñar por las personas en las que confiamos de lo que no sabemos tanto.

Epílogo (actualización a 19/3/2013)

El Ministerio de Fomento publicó en el BOE de 8 de marzo de 2013 la formalización del contrato para la ejecución, conservación y explotación de la Autovía de la Plata (A-66) entre Benavente y Zamora.