domingo, 13 de enero de 2013

TS. Breve reflexión sobre concursos y subastas


Hoy comparto en el blog un artículo de Teófilo Serrano. No sólo por su contenido (de cuya opinión, como apuntaré más adelante en un comentario, disiento, aunque aporta interesantes ideas de cómo controlar la corrupción en obra pública), sino también por las curiosas circunstancias en las que su autor me ha propuesto difundirlo.

Para quien no lo sepa, Teófilo Serrano es un político español, ingeniero de caminos de profesión. Durante su trayectoria ha ocupado importantes cargos institucionales: entre otros, ha sido Director del Gabinete del Ministro de Trabajo y Seguridad Social de 1982 a 1986, Secretario de Estado para la Administración Pública de 1986 a 1991, Secretario general de la Federación Socialista Madrileña del PSOE, diputado portavoz en la Asamblea de Madrid y Senador por este partido entre 1991 y 1994. En 1994 renunció a presentarse a la reelección como Secretario General de la FSM, abandonando la política activa y dedicándose a tareas más relacionadas con la profesión: ha sido director del Ente Público de Ferrocarriles de la Junta de Andalucía, y más recientemente presidente de la entidad pública empresarial Renfe-Operadora en el último gobierno socialista, hasta su cese el 23 de enero de 2012, con el nuevo gobierno de Mariano Rajoy. En la actualidad ocupa un cargo de vocal asesor en la Dirección General de Ferrocarriles del Ministerio de Fomento.

Es muy significativo que una persona con esta trayectoria política comience un artículo con la siguiente afirmación:

“La corrupción política en España se concentra, principalmente, en dos campos claramente delimitados: el urbanismo y la contratación pública de obras”.

He conocido personalmente a Teófilo Serrano a raíz de su interés en mi artículo sobre el PITVI. En un agradable desayuno, mantuvimos una interesante conversación, a partir de la que yo ratifiqué varias ideas sobre el funcionamiento del establishment (son cosas que uno sabe “con sólo mirar”, pero impresiona que te las confirmen ciertas fuentes). También comentamos la necesidad de regenerar la profesión, muy lastrada con las prácticas viciadas a las que no sé si obliga o conduce ese establishment. Otra idea en común fue la de sacar las infraestructuras del debate político: las obras públicas no son de izquierdas ni de derechas, y más todavía en esta época de crisis, los partidos deberían ser capaces de consensuar las prioridades de inversión en este campo… Ojalá en el suyo prevaliese su opinión.

Sin entrar en más detalles del encuentro que quedan para mi experiencia, diré que una parte de la conversación giró en cómo podemos ayudar a cambiar las cosas. Yo soy un convencido de “la práctica personal” (de lo que llamo “mis pinturas de guerra”): creo que para cambiar lo que no te gusta es tan sencillo como predicar con el ejemplo, y no hacer aquello que no te gusta. Además de eso, es muy importante que cada uno denunciemos (firmando con nuestro nombre y apellidos) todas las malas prácticas de las que tengamos conocimiento. Cuantos más seamos, más valor tendrá este tipo de acciones.

Esa mañana invité a Teófilo a escribir en mi blog, denunciando con su nombre aquello que creyese conveniente. Su primera aportación es este artículo, una opinión personal sobre la forma de contratación de obras. La agradezco y la comparto con el ánimo de generar debate, aunque como ya he dicho estoy en desacuerdo (y para no coaccionar la lectura del artículo y el debate, razonaré mi opinión más adelante en forma de comentario a la entrada).

TS, espero que te animes y cuentes muchas más cosas que los ciudadanos deberían saber. Por ejemplo, en cuanto al despilfarro producido en la Alta Velocidad Española, tema en el que estoy seguro que tendrías mucho que aportar. Ya sabes que este rincón está siempre abierto a la honestidad.

En cuanto al tema planteado… Vosotros ¿Qué opináis?

Actualización 3/2/2013: mi comentario sobre el artículo de Teófilo se puede encontrar en este mismo blog, en el artículo: "¿Concursos o subastas?... Las armas requieren espíritu".

Breve reflexión sobre concursos y subastas 

La corrupción política en España se concentra, principalmente, en dos campos claramente delimitados: el urbanismo y la contratación pública de obras. En el caso del urbanismo se funda en los amplios poderes que las normas conceden a los municipios para ordenar y modificar el uso de los terrenos, lo que deriva en unos incrementos de valor considerables que, en momentos de burbuja inmobiliaria, dan márgenes más que sobrados para repartirlos entre todos los participantes del proceso.

El otro gran foco de corrupción es la contratación pública de obras y a ese se dedicarán estos breves comentarios. En España se han sucedido las modificaciones de las leyes de contratación administrativa[1]. Aunque el objetivo de tales modificaciones ha sido, en ocasiones planteado como una lucha contra la corrupción, es evidente que no se ha conseguido, ni de lejos, acabar con los comportamientos irregulares aunque sin duda, con buena voluntad cabe admitir que algo  se ha avanzado.

Las causas de estos éxitos limitados son variadas y han sido expuestas por múltiples juristas y estudiosos y algunas de ellas han sido planteadas por el Tribunal de Cuentas e incluso por la Unión Europea. Nos centraremos aquí, en concreto, en el abusivo uso que las administraciones públicas españolas hacen del concurso frente a la subasta, a la hora de adjudicar los contratos públicos de obras. El concurso, por muy bien estructurado que esté, ofrece siempre un margen de discrecionalidad en sus valoraciones cualitativas, que puede ser utilizado por políticos y funcionarios para dirigir el sentido de la adjudicación.

Defender la subasta frente al concurso, provoca inmediatamente levantamientos de cejas y gestos desaprobatorios de gran parte de los actores, públicos y privados, de nuestro sistema de ejecución de obras públicas e infraestructuras en general, pero conviene precisar que muchas de las prevenciones frente a la subasta tienen un fundamento bien interesado. Se trata de preservar la discrecionalidad de los adjudicadores y tratar de aprovechar esa discrecionalidad en beneficio propio.

Las objeciones a la subasta son variadas, aquí expondremos alguna de ellas y trataremos de demostrar que pueden ser subsanables. Se dice que la subasta no permite valorar la idoneidad técnica y económica de las empresas para cumplir el contrato. Este argumento además de falso está claramente desfasado. La Unión Europea ha dejado claro que las ofertas deben valorarse por sus propios méritos y no en función de quien las presenta. Los mecanismos para asegurar la idoneidad de las empresas deben establecerse a la hora de fijar condiciones a las empresas para presentar ofertas y antes de conocer el contenido de las mismas.

Por otra parte, en España existe un sistema de clasificación de contratistas, que data de la época del franquismo, y que se estableció, en una época en que la subasta era el procedimiento generalmente utilizado, para asegurar que las empresas participantes tuviesen la experiencia y los medios necesarios para la ejecución de la obra. Ya se ve que desde el punto de vista de la idoneidad de las empresas las críticas a la subasta tienen poco fundamento.

Otro de los argumentos en favor del concurso es que de este modo se permite a las empresas mejorar en su oferta las características del proyecto sometido a licitación. Es este un argumento curioso de manejar en un contexto como el español, en el que se huye como de la peste de los concursos de proyecto y obra, que son los que en mayor medida podrían justificar el concurso como procedimiento de adjudicación, ya que en las licitaciones de proyectos es donde el concurso encuentra su total justificación.

Es de creer que en un proceso de adjudicación en el que la Administración proporciona el proyecto constructivo, este goza de la calidad suficiente para ser ejecutado por un tercero de forma que se cumplan los objetivos perseguidos por la parte contratante. El por qué los proyectos que se licitan no siempre tengan estas características quizá resida en que de este modo se apoya la utilización del concurso como procedimiento de adjudicación.

La estrella de las objeciones a la subasta es el asunto de las bajas temerarias o las ofertas anormalmente bajas. Se argumenta que la subasta, con su absoluta preferencia por el factor precio, da lugar a bajas poco realistas que conducen a que el proyecto no pueda ejecutarse sin modificados o incluso haciendo necesaria la rescisión del contrato con los consiguientes perjuicios para la Administración responsable del mismo.

Dejando aparte que existen procedimientos para determinar si una oferta es o no temeraria, que se aplican en subastas y concursos, el problema de las bajas trasciende el mecanismo de adjudicación. Como ya hemos mencionado en los concursos también aparecen bajas ya que el precio es en esos casos un factor más, aunque no el determinante. Las bajas injustificadas se producen porque existe la presunción de que con todo probabilidad será posible recuperar la baja mediante el correspondiente modificado o complementario. No creo estar descubriendo grandes secretos si cuento que las empresas, al calcular la baja de sus ofertas manejan lo que ellos llaman “riesgos” y en su cuantificación influyen distintos factores, entre ellos si el director de obra es más o menos propenso a aceptar modificados.

Para evitar este problema, pongo encima de la mesa el sistema que se emplea en muchos estados USA, que consiste en que para ser adjudicatario de una obra hay que presentar una garantía por la totalidad del presupuesto de contratación, los llamados “surety bonds”, más en concreto en su modalidad “performance bonds”. Así ante cualquier reclamación, la amenaza de abandonar o parar la obra, tan presente en nuestra realidad en circunstancias similares[2], tiene poca consistencia porque en ese caso la Administración ejecuta la garantía y con ese dinero termina la obra. Este sistema lo conocen bien las empresas españolas que trabajan en USA y no parecen tener graves problemas para aceptarlo allí.[3]

Siguiendo con los modificados, hay varias cuestiones a tratar. Es evidente que existen razones que pueden justificarlos, en una obra lineal es difícil conocer previamente todas las circunstancias que pueden aparecer en un determinado trazado, pero estas razones deben estar muy tasadas y quedar perfectamente justificado que las circunstancias son realmente imprevistas. Por ello se entiende que un trabajo profesional concienzudo no hubiese podido preverlas de forma razonable. También debe respetarse al máximo la necesidad de licitar aquellos modificados que superen una determinada cantidad y ello sin mayores cautelas ya que en la mayor parte de los casos el trabajo lo realizará el mismo subcontratista bajo la supervisión, eso si, de otro contratista principal, con lo que las perturbaciones por falta de continuidad serán mínimas.

Como complemento de lo anterior debería articularse un sistema para desincentivar la presentación de reclamaciones infundadas[4] y sobre todo desorbitadas desde el punto de vista de su coste. En los Estados Unidos Existe una ley federal, de la que también disponen bastantes estados, la “ False Claims Act”[5] que establece que aquel que denuncie, desde fuera de la Administración, una falsa reclamación de un contratista puede percibir entre un 15% y un 25% del importe de la misma. Soy consciente de la dificultad de aplicación en España de un instrumento legal de esa naturaleza, pero desde luego no sería imposible y podría servir como elemento disuasorio para posibles reclamaciones basadas en razones inaceptables. Por otra parte contribuiría a mejorar la posición de los profesionales trabajando para las empresas contratistas.

Parece claro que la generalización de la subasta como procedimiento de adjudicación, dejando el concurso para casos excepcionales, reduciría de forma importante la discrecionalidad en las adjudicaciones reduciendo por tanto las posibilidades de que aquella pudiese utilizarse de forma desviada.

Para que la subasta se convirtiese en el procedimiento habitual, quizá fuera interesante introducir alguno de los mecanismos aquí expuestos, que sin duda resultarían útiles para cualquier procedimiento de adjudicación que se emplease.

Las anteriores son unas reflexiones iniciales  para un trabajo necesariamente complejo pero que requiere encontrar soluciones que eviten que aparezcan en informaciones, más o menos fundadas, empresas españolas de gran prestigio internacional como actuantes en procesos irregulares.

Teófilo Serrano
Noviembre 2012



[1] Para la última de ellas ver Juan José Ganuza “Contratación Administrativa” en Fedea La ley de Economía Sostenible y las Reformas Estructurales en: http://www.reformasestructurales.es/PDF/Contratacion_publica.pdf
[2] Que en España tiene mucho efecto, porque los responsables políticos quieren terminar la obra antes del siguiente proceso electoral y en consecuencia tienen cierta propensión a ceder a las presiones.
[3] Ver Calveras, Ganuza y Hauk “Wild Bids. Gambling for Resurrection in Procurement Contracts” Journal of Regulatory Economics 26.1, 2004.
[4] El decir “me equivoqué en la baja y ahora no puedo terminar la obra” no es fundamento para solicitar una reclamación. Por muy extraño que parezca, es un argumento bastante empleado.
[5] Ver www.berguer.montague.com/practice-areas/whistjeblowers,-qui-tam-false-claims-act

21 comentarios:

  1. Acabo de descubrir su blog con este artículo, precisamente por la temática que trata. Soy partidario de la subasta frente al concurso, tal y como defiende el columnista, pero leeré con interes su contrargumentación.
    Un saludo

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    1. Buenas tardes.

      Nada más que agradecerte el interés, y decirte que he publicado en la siguiente entrada la contrargumentación que te interesaba.

      Un saludo.

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  2. Lo siento pero sigo siendo partidaria del concurso. Me daría pánico adjudicar una obra en función exclusivamente del precio más bajo. Lo que es necesario es que los técnicos que valoramos dichas ofertas lo hagamos de manera objetiva. En mi experiencia me he encontrado con verdaderos desastres en cuanto a documentación técnica que dicen muy poco a favor de la empresa contratista, la cual, desde luego si yo fuera Director de Obra, no me gustaría tener como adjudicataria. Saludos.

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  3. Atendiendo al interés despertado por este asunto, como consecuencia de la amabilidad de Manu de Lucas de acoger mi artículo en su blog, me permito añadir algunas consideraciones más sobre la cuestión.



    Que las bajas excesivas no tienen que ver con el procedimiento de adjudicación, sino con la esperanza de poderlas recuperar mediante lo que yo llamaría "modificado compensatorio", tiene constatación empírica.


    En la antigua Giasa, de la que fui Consejero Delegado durante 8 años, existió durante un tiempo una política rigurosa de negar cualquier tipo de modificado. Como compensación se permitía a los licitadores que presentaran ofertas al alza tras un estudio del proyecto. La conclusión fue que las bajas rara vez superaban el 5% y no eran infrecuentes ofertas al alza. Cuando se relajó esta situación por presión de los contratistas y se volvió a un modelo tradicional, volvieron a aparecer las bajas de 2 dígitos y las peleas por el "modificado compensatorio"
    La superioridad del concurso sobre la subasta basada en la de la oferta técnica sobre la económica no deja de ser una pequeña "milonga" .Dada la evolución de las empresas constuctoras en este país cualquier estudió técnico riguroso les obliga a contratar los servicios de una consultora de ingeniería que les prepare la oferta. Quien haya tenido que valorar ofertas ha podido comprobar que para ahorrar costes las empresas se asocian y contratan varias de ellas con una misma consultora, con lo cual las ofertas técnicas son semejantes y uno se encuentra que en un concurso al que se presentan, digamos 20 ofertas, hay dos o tres grupos de ofertas técnicas.En consecuencia, y salvo detalles secundarios, aparece como único factor de diferenciación la oferta económica. ¿donde está entonces la superioridad del concurso?. Lo único que queda es la discrecionalidad en la valoración de criterios poco relevantes respecto a la calidad técnica, que es coincidente dentro de cada grupo.


    A pesar de esto se sigue defendiendo el concurso. Las razones para ello son muy semejantes a las que se esgrimen en la función pública para defender la libre designación de funcionarios frente al concurso para la provisión de puestos de trabajo (y de esto alguna experiencia tengo de mi época de Secretario de Estado para la Administración Pública). La discrecionalidad (aunque no necesariamente implique arbitariedad ) es poder para quien la ejerce. Quien posee este poder, sea político o funcionario se resiste a perderlo, aunque lo ejerza de un modo totalmente legal y correcto. Lo malo es que los criterios discrecionales permiten comportamientos desviados que llevan a situaciones que aunque sean minoritarias, son muy lamentables y ponen en entredicho no solo a los responsables públicos sino a las empresas que entran en el juego.



    Otro argumento que se utiliza ( este sobre todo en las comunidades autónomas) para justificar la discrecionalidad en las adjudicaciones de obras, es decir el concurso, consiste en defender el desarrollo de empresas locales. Este argumento no es de recibo ni legal ni economicamente pero curiosamente parece tener aceptación entre los medios de comunicación locales y la opinión pública en general. En el marco de contratación de la UE es un argumento indefendible, y además tiene el problema de que una vez introducida la discrecionalidad, es muy difícil de comprobar si esta se utiliza con los fines de "desarrollo local" previstos o con otros menos confesables.


    Teófilo Serrano






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  4. Totalmente de acuerdo con lo que dice Teófilo Serrano en su contestacion. La discrepcionalidad no es buena en un concurso público pues puede dar lugar a prácticas ilicitas de políticos o funcionarios.
    Tambien debería estar limitada la discrepcionalidad en la provision de puestos de trabajo en la administracion.
    He hecho muchas documentaciones técnicas en mi vida y tambien he valorado algunas posteriormente y estas no valoran la calidad final del producto, sino la capacidad que tiene la empresa para pagarle a alguien que las haga bien.
    Lo que hay que poner en los concursos son requisitos previos, por ejemplo como dice el señor Serrano una garantía mayor (quizá el 100% sea excesivo pero un 4% es muy poco) que frenen al contratista a la hora de tensar la cuerda con paradas injustificadas, y despues subasta. En el momento que los contratistas viesen que no había lugar a modificados importantes se moderarían las bajas.
    Tambien sería necesario exigir responsabilidades a los proyectistas por sus errores en los proyectos (cosa que marca la ley pero nunca se hace).

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  5. He leído tanto la entrada en el blog como los comentarios, igual o mas interesantes que el texto que inicial.

    Las soluciones extremas nunca son buenas.

    Pero he de dar la razón tanto al que apoya el concurso como a que apoya la subasta.

    El concurso está pensado para aquellas obras o inversiones en que la complejidad técnica sea lo mas importante. No todo el mundo está en disposición de ejecutar el contrato de obra porque no esta preparado técnicamente para ello, aunque consiga hacer una buena oferta.

    Por el contrario una subasta estaría indicada para aquellas obras con menor complejidad técnica y en la que se intenta optimizar la solución con la menor inversión monetaria.

    Por lo tanto:

    concurso-complejidad técnica
    subasta-no complejidad técnica

    Esta podria ser una propuesta de elección de tipo de licitación pero seguro que se me escapan otros matices también importantes.

    Pero mi experiencia me dice que hay una relación entre el dinero que se invierte y la calidad final, como es lógico por otra parte.

    Pero la corrupción política (que, a fin de cuentas, es el objeto del tema a tratar) no tiene que ver tanto con el sistema de adjudicación si no sobre como se toman las decisiones de la inversión que hay que realizar.

    Me explico. Para las grandes inversiones en este país, en el que hay muchos intereses, se tiene instrumentado un proceso de información pública de modo que "se garantiza" que la decisión de la inversión esté sometido al interés general.

    Los procesos de información pública son procesos reglados y normados por la ley.

    Pero curiosamente, incluso con un proceso de información pública totalmente legal, los decisores consiguen que al final se ejecute la inversión planteada antes de que se haya elaborado todo el proceso, para saber si lo planteado es de interés general.

    Ahora que hay escasez de recursos y se hace evaluación de las inversiones realizadas en épocas de bonanza se puede apreciar que hay inversiones tiradas a la basura (excepto para algunos), y que ese dinero se podría haber utilizado en algo mas interesante y rentable para la población en general.

    La transparencia en la información no se consigue con los procesos de información publica actuales, aunque estén de acuerdo a derecho.

    La difusión que se hace del documento es mínima por no decir nula. Estarán a disposición del ciudadano en el ministerio o consejería que lo promueve y en los ayuntamientos afectados... No es cercana a la población, no invita a la participación para el perfeccionamiento de la solución, sobre todo porque no se hace publicidad de ello.

    Por otro lado, los documentos de planificación, p. ej un estudio informativo, se elaboran con documentación técnica, planos, memorias , estudios económicos... que no son comprensibles por la mayor parte de la población. Esto hace que sea menos atacable y por supuesto perfecionable.

    Al final yo que soy de Sevilla, quiero un AVE a Sevilla, por delante de otros que podrían tener interés para la población. O ahora, yo que soy de Valladolid pues habilito como de interés general el AVE a Valladolid: O para rizar el rizo, mejor aun, mi adversario que es gallego plantea prioridad para un AVE a Galicia y como yo soy también gallego, como le voy a llevar la contraria a mi adversario político, si él ya me hizo ver que ese AVE a Galicia es de interés general y ademas prioritario. Ejemplos hay infinidad en los últimos 20 o 30 años y a todos los niveles, tanto nacionales, regionales como locales.

    Esta forma de funcionar lleva a habilitar todo tipo de corruptelas en las que una de las ramificaciones podría ser el tipo de licitación.

    Todo esto seria evitable si de verdad TODOS tuviéramos la posibilidad de participar de las decisiones que se toman con el dinero publico, y esto solo se podría conseguir mediante transparencia, de modo que toda la información, y digo toda, fluyera lo máximo posible para conseguir que los recursos públicos se inviertan en beneficio del interés general y no de otro tipo de intereses.

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  6. Concurso/Subasta: Ninguna de las dos opciones es perfecta, está claro. La bibliografía muestra ejemplos de resultados desalentadores en ambos casos, aunque, dada la amplia experiencia del Sr. Serrano, seguramente su capacidad de valoración recopila con exactitud las bondades de cada procedimiento. Personalmente no me atrevo a ser categórico.
    Pero si me parece muy interesante los apuntes relacionados con las garantías exigidas en USA. Se trata de un tema al que habría que dedicarle tiempo de meditación para evaluar qué se podría conseguir con la implantación de algo similar en nuestro sector a escala nacional.
    Y para terminar, una "buena" noticia: la actual situación económica está alejando del panorama constructivo la planificación de obras se acuerdo a las convocatorias electorales. A mi juicio este "vicio nacional" ha hecho mucho más daño en los temas de modificaciones de los proyectos que cualquier otro aspecto. Esperemos que se consiga erradicar completamente esta cuestión y que la planificación de la redacción de proyectos y de las obras se sujete exclusivamente a criterios técnicos.
    Un saludo.

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  7. Creo haber puesto de manifiesto lo que suelen significar las ofertas técnicas en la mayoría de los concursos. Soluciones hechas por una consultora para muchos licitadores. La complejidad de ejecución de una obra debería resolverse en el proyecto. por otra parte las obras complejas de verdad son pocas. un proyecto de verdad complejo se resuelve mejor con un concurso de proyecto y obra en que el licitador se compromete con un proyecto concreto y con su presupuesto. En España el proyecto y obra no es muy apreciado. Por parte de los consultores porque tienen que trabajar para un privado que les aprieta mucho mas que la Administración. Por los constructores porque es más cara la preparación de la oferta ( eso en algunos países se resuelve con la indemnización a los licitadores sin éxito) y lo que es más importante porque el proyecto y obra implica un precio cerrado lo que impide el recurso al "modificado compensatorio"
    Teófilo Serrano

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  8. Lo siento, pero me niego a pensar que debamos recurrir a la subasta porque "no haya responsables" en puestos directivos capaces de valorar OBJETIVAMENTE una oferta técnica. Creo que como en tantas otras ocasiones en este país, como no se puede lidiar con la corrupción personal de ciertos individuos, desterramos el uso de lo que produce esa corrupción, y miramos para otro lado aún sabiendo que las subastas también generan modificados imposibles de justificar, a no ser que recurramos a los dos factores que concurren casi siempre:
    1.- Hice una baja imposible de levantar.
    2.- Hay que darle al Sr. X en un sobre el 5% del 10% del modificado.

    En mi opinión podríamos empezar por invertir ese 5% de más en las fases de planificación y proyecto, que evite ciertos imprevistos y garantice que la solución proyectada sea "sí o sí" la que se va a llevar a cabo, y buscar una herramienta de colaboración entre consultor y contratista, para que al contratista se le valore su experiencia pero también su innovación o su propuesta de mejoras, y no únicamente la lotería que supone una subasta y el posterior "ya veremos luego como lo levantamos...".
    Un saludo a todos y las gracias de antemano por plantear este tema.
    Gerardo Meléndez

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  9. Creo haber planteado mecanismos para evitar las bajas injustificads en las subastas y por cierto en los concursos. Se trata de hacer llegar un mensaje claro de que no se admitirán modificados injustificados combinado con la presencia de los "performance bonds" que en el fondo es un seguro cuyo precio ponen compañías aseguradoras en función de la fiabilidad de la empresa.
    Lo siento, pero ante determinados elementos cualitativos de los concursos cabe la discrecionalidad sin necesidad de ser un corrupto. Ya he comentado que eso da poder y nadie lo quiere abandonar aunque el poder se emplee de manera no corrupta , pero si hay discrecionalidad, siempre cabe emplearla con fines no eficientes, favorecer a las empresas regionales,tener a todos contentos repartiendo (¿tengo que sacar aquí los famosos porcentajes de la Dirección General de Carreteras?). Hace algunos años cuando trabaje en la privada oí decir al Consejero Delegado de mi empresa :"tenemos el 4,67% de las obras de las autovías" o "esa obra era nuestra porque nos tocaba" ¿solo yo he oido esto?. Ese tipo de arreglos es posible por el concurso e insisto, la discrecionalidad puede utilizarse con fines más o menos legítimos, pero abre la puerta a otros que no lo son
    Teófilo Serrano

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    1. Sr. Serrano, muchas gracias por su respuesta. Está claro que sus argumentos han sido meditados y fruto de muchos años de trabajo y conocimiento del sistema, y no solo del español.
      Sigo enganchado al blog, y dándole vueltas porque la mayor parte de sus comentarios me parecen muy acertados.
      Un par de puntos: Aplicando los performance bonds (me parecería estupendo) surgiría otra nueva lucha, esta vez entre el contratista y el/los bancos/aseguradoras/avalistas lo que si bien es cierto que introduciría una buena garantía adicional frente a bajas desproporcionadas, y crearía un "filtro" entre las empresas que pudieran presentarse, introduciría otro agente más en el proceso, otro coste añadido (lógicamente no a cargo de la administración) que no sé muy bien que papel jugaría...
      Y por cierto en mi ex-empresa, (¿y en cual no?) también se oían esos: "este año nos tocan como mínimo dos tramos de autovía" o "esta ya nos tocaba". Cierto, y no es menos cierto que sea debido al factor de discrecionalidad que introduce el concurso, pero ¿realmente es imposible aplicar un sistema de méritos/experiencia como plantea en la siguiente respuesta Guille Llopis?

      Lo que me trae a la mente otra cosa que llevo tiempo pensando: El modelo de clasificación del contratista debería renovarse por completo.
      Un saludo y nuevamente gracias!.
      Gerardo Meléndez

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  10. Hola a tod@s,
    En primer lugar agradecer a Teófilo por sus reflexiones y a Manu por prestar la vía de compartirlas.
    Estoy de acuerdo con que la memoria técnica, por buena que sea, no significa que la ejecución del contrato sea de igual calidad. De hecho, tanto si se subcontrata la ejecución de la memoria como si no, lo que es seguro es que los técnicos que estudian el contrato y preparan la oferta no son los mismos que lo llevarán a cabo el contrato en caso de resultar adjudicatario del mismo. Por ello la bondad de unos no implica la de los otros.
    No obstante, mi experiencia me dice que una mayoría de empleados públicos son partidarios del concurso frente a la subasta. Creo firmemente que esta preferencia no está fundada en prácticas corruptas, sino en la voluntad de poder favorecer a las empresas que mejor trabajan y/o perjudicar a aquellas que trabajan peor o con las que se ha tenido malas experiencias en el pasado. Pues, nos guste o no, no todo el mundo hace igual su trabajo, y hay empresas que exigen una pelea constante para que hagan lo que les toca mientras con otra ocurre todo lo contrario. Esto deberá tenerse en cuenta, pues ello supone favorecer la excelencia que creo que es necesario para que las empresas sean cada vez más competitivas no solo en precio sino también en calidad.
    Esto podría solucionarse, además de estableciendo los requisitos mínimos para cada contrato que se han mencionado, fijando algún sistema de puntuación de cada empresa en el que cada director de contrato asignara una valoración a la empresa adjudicataria al finalizar un contrato. De esta forma, cada empresa que hubiera contratado con una administración tendría una valoración, formada por las distintas puntuaciones recibidas en cada uno de los contratos previamente ejecutados. Las empresas que no hubieran contratado previamente tendrían que partir de un nivel 0. Esta “valoración de ejecución” podría introducirse con parámetro modificador de la valoración económica para determinar la empresa adjudicataria. De esta forma, al formarse la “valoración de ejecución” por el criterio de una multitud de empleados públicos distintos se eliminaría la discrecionalidad de la valoración de la memoria técnica, que normalmente recae en uno o más técnicos y luego pueden modificar a su antojo sus superiores por otros criterios, pero sin dejar de considerar en la licitación la respuesta de cada empresa en los contratos que ha ejecutado previamente.
    Respecto al tema de los modificados, estoy completamente de acuerdo con Teófilo. En contratos de obra, muchas empresas preparan sus ofertas teniendo en cuenta desde el principio el modificado del 20% (ahora 10%), como si fuera algo inherente al contrato. Si se dejara de hacer modificados, salvo en los casos estrictamente necesarios, las empresas lo tendrían en cuenta en sus ofertas económicas reduciendo la baja para no perder dinero y/o estudiando mejor el contrato para no pillarse los dedos.
    Guillermo Llopis

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  11. Contesto a Guillermo Llopis dandole primero las gracias por sus amables palabras. El sistema que propones es interesante y nada incompatible con lo que yo planteo. Ocurre que la UE permite clasificar empresas en un proceso de admisión previo, pero una vez presentadas las ofertas, solamente pueden valorarse las ofertas de forma objetiva, es decir independientemente de quien las presente . En definitiva no se puede puntuar en una oferta concreta la experiencia pasada de la empresa Suponen que si las empresas han sido autorizada a ofertar es porque están debidamente capacitadas. El sistema de selección previa también puede utilizrse con las subastas. Lo de la UE puede parecer chocante pero es así. La Junta de Andalucía tuvo un problema por una adjudicación en que se valoraba la experiencia y estuvieron a punto de reclamarle los fondos Feder

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  12. Vaya por delante mi agradecimiento al señor Teófilo Serrano por su artículo y al señor Manuel de Lucas por insertarlo en este espacio.
    Como Ud. ya ha mencionado, la complejidad de la obra puede ser perfectamente descrita en la documentación técnica, sólo es cuestión de trabajarla más y no de la tipología por la que se convoca.
    Asumo la subasta, al creer que todas las cuestiones técnicas y valoraciones profesionales del proveedor de servicios que acude a una licitación, pueden ser perfectamente establecidas en la documentación técnica del procedimiento.
    Durante mis años de profesional enraizado entre el licitador y el proveedor (en mi caso particular), más de servicios que de instalaciones, he experimentado algunas de las opiniones expresadas más arriba, así que no las repetiré.
    Pero si me gustaría ofrecer una nueva visión al tema que no parece ser comentado. Siempre me resulto curioso como, en algunos casos, pero en muchos procedimientos de licitación, los precios unitarios de algunos elementos, materiales primarios o productos terminados por terceros, son valorados de modo... difuso, frente a lo que cualquier persona podría comprobar (internet es un herramienta muy poderosa en este caso), lo que permitía aumentar la baja sin tocar el beneficio implicito en la obra.
    Comento, sin ánimo de establecer el particular como un general, desde un punto de vista que ha estado en las dos orillas del rio.

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  13. No son presupuestos, son reclamos.

    Siguiendo con la discusión de concursos o subastas, si yo fuese contratista, creo que esto no sería para mi uno de los aspectos más básicos.
    Para ver si estamos de acuerdo, os planteo dos cuestiones que sí me resultarían vitales: lo primero si soy contratista es contratar. Ya veré cómo me adapto a las valoraciones favorables, pero lo que tengo claro si accedo a un concurso o subasta, es que quiero contratar. Si no, no sobrevivo. Si voy a una subasta, intentaré acertar con la baja con la que se me adjudique el contrato. Lo segundo es no perder dinero en los trabajos contratados. Si no, no sobrevivo.
    Como estoy en la Administración lo que quiero es un trabajo bueno a un coste razonable, y en segundo lugar, a igualdad de ofertas con la misma garantía de cumplimiento de acuerdo con lo ofertado, la más económica.
    Prefiero buenas ofertas, detalladas, justificadas, pero eso lleva tiempo y gastos. Esos costes dan mayores garantías, pero si no se van a valorar, no se realizarán igual que si suponen parte de la puntuación final. Si la valoración de las ofertas forma parte de la puntuación final, eso se llama concurso.
    Todos conocemos lo que es una oferta en la que se explicitan los aspectos más relevantes del trabajo, los costes diferenciados y justificados, y las mejoras particulares razonadas. Y también sabemos escribir generalidades adecuadas, en las cuales se explicita que se realizarán todos los trabajos exigidos en el pliego con gran diligencia, con profusión de medios, y con toda la experiencia de la empresa a disposición del futuro trabajo, trabajo que se realizará, por supuesto, en el plazo indicado, o en algo menos.
    No estoy de acuerdo contigo, Manolo, en lo de contratar en casa al más barato, (http://diariodeunchancleta.blogspot.com.es/2013/01/en-los-contratos-de-obra-subasta-o.html), porque conozco demasiados casos en los cuales al mirar los azulejos del cuarto de baño se arrepienten de la decisión tomada y se acuerdan de los disgustos que dieron los de la empresa que lo iba a hacer tan barato y tan bonito. Es más, no creo que tú para pintar la casa llames a esos anuncios en los cuales, sin haber visto nada, te ofrecen pintar la casa por 500 euros, con toda garantía.
    Jesús Rubio Alférez

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  14. En primer lugar muchas gracias a todos por sus comentarios, muy atinados y que reflejan ampliamente los puntos de vista que sobre la cuestión existen en nuestra profesión. Después de escuchados, sigo manteniendo mi postura a favor de la subasta para los contratos de obras y ¿saben por qué? Porque pienso que las complejidades de ejecución de un proyecto y las posibles mejoras, deben ser sustanciadas en la fase de proyecto entre el proyectista y el futuro director de la obra, que siempre debería pertenecer a la Administración.Porque las empresas contratistas, como muy bien se dice en un comentario, no son ONG y tienen intereses legítimos pero particulares que a veces chocan con el interés público.Todo lo que propongan irá normalmente dirigido en esa dirección. Por tanto el contratista, a ejecutar siguiendo las directrices del proyecto y del director de obra. Para las grandes mejoras técnicas ya no están tan preparados, porque salvo honrosas excepciones han desmantelado sus departamentos técnicos. Por otra parte para proyectos muy complejos insisto en el concurso de proyecto y obra, para el que no solo me parece bien el concurso, sino que incluso defendería los dialogos competitivos, que es como llama la UE al procedimiento negociado. Lo que ocurre es que al ser las constructoras la parte económicamente fuerte del proceso, tienden a absorber cuestiones que deberían estar en manos del proyectista y del director de obra. Por cierto y para terminar creo que hay que potenciar el papel del proyectista y hacer caer su trabajo del lado de la Administración como un aliado poderoso para el correcto diseño y ejecución de las obras. Pero todo esto nos llevaría más lejos, ya que forma parte de algunas reflexiones sobre la profesión que me propongo hacer en el futuro
    Teófilo Serrano

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  15. El hecho de que el concurso conceda cierto poder al funcionario que valora la oferta para escoger a quien mejor estime no me parece que deba ser algo negativo a lo que haya que poner fin por todos los medios.
    El funcionario debe ser objetivo y velar por el interés general. Si no lo hace, la solución no está en privar de sus potestades a todo el funcionariado, sino en sancionar al que hace un mal uso de ellas. Es más, si vamos cercenando la capacidad de actuación del funcionario llegará un momento que la Administración no pueda filtrar conforme a derecho la actuación del Gobierno (cosa que por otra parte parece que están persiguiendo con cierto ahínco los últimos ejecutivos).
    Respecto a la mayor transparencia de la subasta frente al concurso, no estoy de acuerdo. Si bien es conocido el criterio de reparto de diversos organismos públicos en sus licitaciones, no lo es menos el pacto entre determinados grupos de licitadores a la hora de plantear las bajas para repartirse el “pastel” a su antojo. ¿Quién preferimos que tenga la batuta en esta orquesta: licitador o licitadores?
    Entrando en temas técnicos, nunca he considerado compatibles los términos obra pública y subasta por una cuestión que oí bastantes veces durante mi estancia en la Escuela de Caminos: cada obra es un prototipo y no se puede sistematizar ni su diseño ni su construcción. La misma obra ejecutada por distintas empresas será siempre distinta y, por tanto, el criterio económico no puede ser el único para valorar cuál de las dos empresas es la mejor para realizarla. Posiblemente se pueda matizar esta afirmación actualmente en algunos casos, pero creo que sigue siendo vigente en la restante mayoría.
    Debido a esto, suscribo la opinión de que hay que reforzar la figura del proyectista. No creo que lo más importante actualmente sea el porcentaje de la inversión que se destina a estudio y proyecto frente a construcción. Para mí, lo más importante es que se respete el trabajo que durante años realizan los técnicos de planificación y proyectos.
    ¿De qué sirve planificar si con la visita de un alcalde a un despacho enmoquetado se decide una actuación completamente distinta a la analizada? ¿De qué sirve proyectar si, nada más iniciar la obra, la primera actuación es aprobar un modificado para cambiar el diseño de cabo a rabo? (un antiguo inquilino de mi Dirección General comentaba entre chascarrillos que un proyecto debía contener nada más que un pliego y un presupuesto. ¡Amén!).
    Sí me parece que es necesario evitar la figura del modificado tal y como la conocemos en nuestra vida cotidiana y que la opción de proyecto y obra puede contribuir positivamente a ello, al menos hasta cierto punto y mientras no se permitan compensaciones económicas posteriores (y las concesionarias de autopistas de peaje me remito).
    A Rueda

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  16. Entiendo los argumentos de A Rueda aunque no los comparto, por razones que creo haber explicado.Solamente decir que hay mecanismos más que conocidos para evitar las colusiones en las subastas. Sobre la "sociología" de los procesos de contratación no me extenderé más. Soy viejo y prudente, aunque a veces no lo parezca.
    Con esto, ya de verdad termino mi intervención en este asunto
    Teófilo Serrano

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  17. Como lo prometido es deuda... Aquí os dejo mi punto de vista sobre el artículo de Teófilo.

    ... Como el blog es mío, lo pongo en una entrada nueva. Que queda más bonito.

    ¡Feliz semana a todos!

    http://sigoteniendosuenos.blogspot.com.es/2013/01/concursos-o-subastas-las-armas.html

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  18. He leido con gran interés el interesante debate. Estando muy de acuerdo con TS en sus argumentos, creo que existen algunos asuntos colaterales de importancia no tratados:

    - Las empresas ofertan el precio necesario para ser adjudicatarios valorando los "riesgos" y por tanto realizando "dumping" permanente, lo cual no solo es ilegal, sino también irracional, pudiéndose explicar únicamente con el reformado, modificado, complementario, liquidación,..."salvadores".

    ¿Por qué las empresas aceptan estos riesgos? Por varios motivos:

    1.- Los proyectos generalmente no están lo suficientemente "maduros", debido a que no se emplean los recursos y el tiempo necesarios para su estudio en profundidad (sin contar las injerencias políticas en los diseños). Se tiene mucha prisa en contratar las obras y "cerrar el proyecto como sea". Esto provoca que el proyecto tenga muchas carencias y defectos que justifican posteriores reclamaciones de la empresa e imposibilitan su cumplimiento estricto. En la Escuela, Izquierdo nos contaba que los suizos desde que deciden políticamente la realización de una obra hasta quye esta se inagura pasan 18 años (lo que indica que poseen una planificación a largo plazo bien hecha y que dedican tiempo a estudiar técnicamente los asuntos), aquí presumimos de hacer las obras en una legislatura desde que se decide actuar hasta que se inaguran....no hay nada mas caro que pensar con las máquinas en el tajo y un contratista con un deficiente proyecto contratado.

    2.- Las empresas una vez firmado el contrato tienen un poder negociador muy importante: la Administración no puede rescindir el contrato de forma rápida y contratar a otro empresario para que continue las obras en pocas semanas. Este proceso de llevarse a cabo, suele consumir como mínimo dos años, lo que causa mayores daños para la Administración que negociar con la empresa una solución.

    Por tanto, para exigir el cumplimiento de los proyectos necesitariamos "mejores proyectos" y una legislación mas agil.

    ¿Qué inconvenientes presenta la subasta?

    1.- Habría que puntuar la carga de trabajo de las administraciones con los grupos empresariales y sus medios, pues podría llevar a concentrar la contratación en un mismo empresario y no es bueno "poner todos los huevos en el mismo cesto"

    2.- Sería necesario puntuar de forma "objetiva" (se lo dificil que es) la calidad final de las obras ejecutadas anteriormente por una misma empresa de cara a "creerse" sus posteriores ofertas y tenerlas en cuenta. (cualquier constructor sabe que una obra en concesión donde debe de hacerese cargo del futuro mantenimiento y conservación hay que hacerla con mas "mimo" que una obra para la administración en la que siempre hay excusas basadas en el terreno, el proyecto y las instrucciones del director de obra para eludir las responsabilidades de garantía y vicios ocultos).


    Y esto lo digo tras mi experiencia como ICCP tanto desde las Administraciones Públicas, la empresa pública y el sector privado donde he participado en cientos de procesos de adjudicaciones tanto como técnico que puntua ofertas técnicas, directivo público y directivo privado.



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  19. He leido muy rapido y muy por encima todo el hilo, pero volveré con algunas opiniones más elaboradas. Pero sí quiero hacer notar que hasta el último comentario nadie menciona EL CONTRATO, que es lo que rige la ejecución.
    Las trampas comienzan cuando no se cumple el contrato: comienzo tardío, maquinaria no propia, materiale, medios humanos menores, todo lo hace el encargado , el jefe de obra solo aparece cuando visita la administración, etc,etc,etc,.
    Muchos problemas se solucionan con aplicar el Contrato a rajatabla, denunciando desde el principio cualquier incumplimiento pequeño o grande, rendimientos inferiores a los contratados, el Plan de Obra es contractual, si surge obras no previstas se trae otro contratista , está contemplado en todos los contratos.
    El Contrato es sagrado y es por lo que los americanos tienen un perfomance bond, false claims rewards etc.
    El Contratista solo saca a relucir el Contrato al final con l aobra casi acabada, ppor qué razón ? parar evitar que se lo hagan cumplir desde el principio. Los Contratos también son incumplidos por la Propiedad pero siempre su denuncia le reportará menos beneficios que dejarlo olvidado.
    Recientemente pasé un examen de Project Management del PMI USA ; situación el Contratista te comunica que no tiene dinero para proseguir la obra pregunta ¿que debes de hacer?
    A Hablar con tu cliente y ver si le puedes adelantar o financiar,
    B darle quince dias a ver si se recupera o encuentra financiación
    C reunirte con el Contratista y buscar soluciones mixtas
    D Preparar la rescisión del Contrato.
    Respuesta correcta D !. en EEUU el Contrato se cumple , no puedes dejar de cumplirlo, te echan a la primera; el tiempo cuesta. Y cuesta a ambos.
    Otro día con mas tranquilidad y mejor escritura varias opiniones sobre concursos y subastas

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